Une histoire des banques centrales, par Jean-Claude Werrebrouck

C’est un livre essentiel. La crise que nous traversons a démontré le rôle majeur des banques centrales. Dans la zone euro, elles sont totalement indépendantes. Dans d’autres (Japon), elles obéissent à l’Etat. Dans son livre « Banques centrales, indépendance ou soumission », Jean-Claude Werrebrouck décrypte l’évolution de leur rôle et de leur fonctionnement.

Les prêteurs de dernier ressort

Pour montrer leur importance, il souligne que, dans cette crise, nous avons bien vu que « sans elles tout s’écroulerait ». Mais il rappelle aussi que leur mode de fonctionnement a varié dans le temps, avec notre représentation de la monnaie, ce qui explique « cette immense boucle du 20^ème siècle qui passe de banques centrales relativement autonomes à des banques centrales qui ne le seront plus du tout, pour voir réapparaître en fin de siècle des entités considérées comme complètement indépendantes ». Il rappelle qu’il existe deux excès à éviter : le manque de monnaie, qui plonge l’économie dans la récession, et son excès, qui érode la confiance et peut aboutir à l’hyperinflation.

Il rappelle que la monnaie est « un bien public sans lequel le retour à l’état de nature est assuré ». Il évoque la banque libre (où chaque banque émet sa monnaie, de manière concurrentielle, sans banque centrale). Cette école avait poussé les Etats-Unis à dissoudre en 1830 la Second Bank of the United States, mais la récurrence des crises financières poussa à créer la Federal Reserve en 1913. Il pose plusieurs questions. Tout d’abord, pourquoi les banques centrales sont devenues indépendantes à la fin du 20^ème siècle ? Ensuite, il se demande si la création monétaire nécessaire à la croissance doit être le fruit des crédits faits par les banques, ou une création directe par les banques centrales.

En effet, la création de la monnaie telle qu’elle est faite aujourd’hui par le système financier est une sorte de délégation de service public donnée aux banques privées, sur un marché concurrentiel, pour leur seul profit. Il s’interroge également sur les bénéficiaires actuels des politiques des banques centrales. Enfin, il soutient que les banques centrales « sont créées pas les hommes, mais ces derniers en seraient dépossédés puisqu’ils n’ont juridiquement aucun pouvoir sur leurs dirigeants ». Dans une digression philosophique, il note qu’aujourd’hui, nous avons trop tendance à ne pas remettre en cause certains dogmes, comme l’indépendance des banques centrales ou le marché.

Banque de France : de la tutelle à la nationalisation

L’auteur fait un rappel utile de l’histoire des dettes publiques, jonchées de défaut, notant que les Etats avaient aussi le choix en 2008, d’annuler les dettes des banques (en totalité ou en partie, comme en Islande), plutôt que de les reprendre dans leur bilan. La première banque centrale (privée) a été créée en Angleterre en 1694 et les guerres ont souvent été des moments où l’Etat a repris le contrôle de la banque centrale pour financer son effort. Il note que « la monnaie ne peut être une brutale imposition comme la loi pourrait l’être : elle est à la fois imposée et acceptée ». Elle joue le double rôle de valeur universelle et de réserve de valeur. Pour lui, « les Etats modernes voient leur dette publique augmenter pour fait de mondialisation, qui, elle-même, glorifie le mieux-disant fiscal ».

Suite à une vague de défauts pendant la Révolution, la mise en place de la Banque de France en 1800 correspond à une volonté de s’inspirer du système anglais des consols qui permet à l’Etat d’emprunter sur les marchés (jusqu’à 228% du PIB pour Londres au 19^ème siècle). Les déficits publics (seulement 7 années sont excédentaires de 1816 à 1899) permettent aux bons du Trésor de représenter la moitié de l’épargne nationale. Les marchés poussent à une défiscalisation des rentes sur l’Etat. Pour l’auteur, « la classe des rentiers dans son ensemble avait donc intérêt à un déficit ni trop important (pour risque de banqueroute) ni trop faible (pour limitation excessive de la rente) ».

La Banque de France telle qu’elle est créée en 1800 était une organisation privée « soumise aux injonctions publiques ». En 1806, l’Empereur prend le pouvoir de désigner le gouverneur et ses deux suppléants. Plusieurs lois permettent à l’Etat de récupérer une part de ses profits. En 1852, l’Etat rééchelonne sa dette et en diminue le taux d’intérêt. En 1870, la monétisation se développe, avec un rituel juridique précis : « le ministre des finances signe une convention avec le gouverneur, convention autorisée par une loi ». A partir de 1897, « les avances deviennent gratuites (sans intérêts) », et leur maturité augmente, jusqu’à 23 ans, « la durée de son privilège ». En 1908, une loi de 63 articles encadre son action. Pour l’auteur : « si la Banque émet de la monnaie, le pouvoir monétaire est entièrement aux mains de l’Etat, lequel fixe à intervalles réguliers le volume d’émission (…) taxée selon des procédures complexes, ce qui revient à dire que l’Etat est fiscalement intéressé à la croissance monétaire ».

La première guerre mondiale est l’occasion d’une « monétisation massive » et l’Etat récupère jusqu’à 85% des profits de la banque. L’auteur note que dans les années 1920, et notamment sous le cartel des gauches, « le gouverneur Robineau et les régents (prennent appui sur l’opinion et) se disent choqués par l’attitude du Trésor, déclarant ‘qu’il préfère se couper le poignet que de signer un nouveau billet’ (…) Curieusement, les entrepreneurs politique au pouvoir comprennent les remontrances des régents, et se déclarent farouchement opposés à la monétisation de la dette publique ». Le personnel politique de ces années utilise néanmoins le réescompte des bons auprès de la Banque de France pour assurer le financement du Trésor, que la Banque ne peut pas refuser. La loi de 1936 clarifiera cette possibilité pour les titres venant à échéance dans un délai de trois mois maximum.

La seconde guerre mondiale produit le même scénario et aboutit à une monétisation massive : « entre le déclenchement des hostilités et la Libération, ce n’est pas moins de vingt-cinq conventions, soit en moyenne une tous les soixante-dix jours, qui vont porter les avances, sans intérêt cette fois, à 411 milliards de francs. La Banque et ses propriétaires seront remboursés en monnaie fondante, la dépréciation monétaire annuelle moyenne se fixant à environ 45% entre 1945 et 1949 ». Pour l’auteur, « la loi de nationalisation du 2 décembre 1945 apporte de la clarification : la Banque de France était de fait publique depuis sa naissance, elle le devient en droit le 1^er janvier 1946 ».

D’un instrument du Trésor à l’indépendance

Le pouvoir gaulliste étend le principe des avances aux entreprises et établissements publics. La loi du 2 janvier 1959, sans équivalent dans le monde, impose à tous les acteurs financiers d’avoir un compte auprès du Trésor Public, interdit de découvert, et contribuant ainsi à la liquidité du Trésor. Elle complète la loi du 2 décembre 1945 qui « impose aux quatres banques les plus importantes du pays un système de planchers de bons du Trésor (25% des exigibilités bancaires sont converties en bons du Trésor en 1948) ». En 1955, le Trésor est ainsi le premier collecteur de fond du pays avec 695 milliards de francs contre 617 pour le secteur bancaire ! Mais la relative extinction de la dette publique va faire baisser le taux, qui sera supprimé en 1967 et remplacé par un système de réserves obligatoires.

La loi de 1973 arrête officiellement la monétisation, mais « n’interdit pas encore – dans son article 19 – le jeu des avances et prêts qui assurent la liquidité du Trésor ». L’indépendance sera mise en place dans les années 1990, suite au traité de Maastricht. C’est la loi du 12 mai 1998 qui précise que les dirigeants de la banque « ne peuvent ni solliciter ni accepter d’instructions du gouvernement ou de toute autre personne ». Son article 5 précise « qu’il est interdit à la Banque de France d’autoriser des découverts ou d’accorder tout autre type de crédit au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics ». Pour l’auteur, les hommes politiques se sont expropriés eux-même !

En synthèse, « une banque centrale est une institution, logée dans l’interface entre pouvoir financier et pouvoir politique et chargée d’exprimer le rapport de force entre les deux, par des actions concernant la circulation monétaire, la monnaie elle-même et la dette. La position relative des deux pouvoirs : absorption plus ou moins complète de l’un par l’autre, séparation radicale / opposition radicale, coopération mutuellement avantageuse, servitude volontaire ». Pour lui, aujourd’hui, « les banques centrales s’éloignent des Etats et se rapprochent de la finance. Les Etats ne disposent plus d’un prêteur en dernier ressort, lequel ne fonctionnera comme tel qu’au seul profit de la finance ».

Après ce rappel historique qui a le grand mérite de montrer qu’il existe bien d’autres types d’organisation que l’indépendance actuelle, l’auteur se demande quel statut donner aux banques centrales.

Source : « Banques centrales, indépendance ou soumission », JC Werrebrouck, éditions Yves Michel