500 (petits) milliards pour ne rien changer

La manœuvre est habile. La proposition d’un fonds de 500 milliards d’euros, financé par un emprunt commun donne la double illusion d’une mutualisation des dettes et d’un plan fort de sortie de crise pour l’UE, sous la classique impulsion franco-allemande. Mais le conte de fées européen, certains osant parler de moment hamiltonien, en référence à la construction des Etats-Unis, n’est pas si rose…

Beaucoup d’euros pour pas grand chose

Bien sûr, le chiffre de 500 milliards donne l’impression d’un « effort colossal », pour reprendre les mots de la chancelière allemande. Mais il faut relativiser. D’abord, le PIB de l’UE tourne autour de 15 000 milliards d’euros. Le fonds proposé n’en représente que 3%, quand des pays mettent en un an 10 ou 20% du PIB sur la table pour relancer leur économie. Pire, cette enveloppe est un complément au budget 2021-27 de l’UE, pour sept longues années. En réalité, ce fonds représente à peine 0,5% du PIB de l’UE sur la période ! Pour remettre les choses en perspective, l’Allemagne a engagé, seule, pour 995 milliards d’euros d’aides publiques validées par Bruxelles. Sa quote-part théorique du fonds est 135 milliards, à peine plus de 13% de son propre plan de soutien décidé pour 2020 ! Et encore, elle en récupèrera la majeure partie. La France, seule, a engagé 80% de son montant total en 2020, environ 400 milliards d’aides publiques pour lutter contre la crise, en comptant les garanties d’emprunt.

En clair, ce n’est pas ce fonds qui va rééquilibrer les plans de soutien à l’échelle de l’UE, tant les écarts sont importants, ainsi que le soulignait Margrethe Vestager il y a quelques jours. Entre une perspective longue (2021-2027) et le fait qu’in fine, dans le magma des plans, il sera toujours difficile de savoir ce qui sera véritablement venu en addition, il est probable que ce plan ne changera pas grand chose. En effet, cet argent viendra-t-il vraiment en pure addition des fonds initiaux. En se projetant aussi loin, n’y aura-t-il pas forcément des effets de substitution ou d’habillage ? Cela est d’autant plus clair que les 27 ne sont pas parvenus à s’entendre sur le budget de l’UE en février dernier, avec de nombreux pays réclamant une baisse. En effet, on peut imaginer un budget 2021-2027 comportant le fonds de 500 milliards, mais dont la progression serait moitié moindre du fait de coupes ailleurs. Ce ne serait pas la première fois que les dirigeants de l’UE réaliseraient un tel bonneteau…

En outre, in fine, les pays finiront par rembourser ce qui a été dépensé. Bien sûr, il y aura des contributeurs nets, qui paieront plus qu’ils ne toucheront. Si ce sera le cas pour Berlin, cela le sera aussi pour nous. Se gargariser comme Bruno Le Maire du financement possible de notre santé est illusoire tant il est évident que ce nouveau fonds coûtera au final plus aux Français qu’il ne nous rapportera. Si nous en garantissons 100 milliards, nous en toucherons sans doute 10 à 20 de moins. Macron propose donc à nouveau de faire un chèque à l’UE, après avoir déjà dit être prêt à augmenter notre contribution ! Plus globalement, il ne faut pas être naïf et la crise de la zone euro nous a bien montré que les fonds déversés à un moment sont souvent le prélude à une austérité violente : le texte mentionne déjà qu’ils seront conditionnés à l’application « des politiques économiques saines et un programme de réformes ambitieux »…

Ensuite, même si Berlin et Paris proposent un emprunt commun pour financer ce fonds, nous restons loin d’une mutualisation des dettes. D’abord, il faut rappeler que la dette publique globale des pays de l’UE était de l’ordre de 12 000 milliards en 2018 et qu’on peut anticiper qu’elle atteindre rapidement 15 000 milliards, ce qui relativise la taille du fonds, moins de 4% de l’ensemble des dettes publiques de l’UE. En outre, il ne s’agit pas d’un partage des dettes publiques nationales pour en baisser et en mutualiser le coût, comme le proposait l’institut Bruegel en 2011, mais uniquement d’une mutualisation ponctuelle pour financer un fonds de relance suite à la crise du coronavirus. En outre, les règles de fonctionnement, tant sur les dépenses que sur le remboursement, ne sont pas fixées, et elles devraient bien calmer toute dérive fédéraliste si l’on en croit les premières réactions de quelques pays dits frugaux.

Et si Merkel et l’Allemagne étaient les gagnants ?

Pour finir, il ne faut pas oublier que ce plan n’est qu’une proposition de Berlin et Paris, qui doit encore être finalisée et validée à l’unanimité des 27. Il y a fort à parier que si un accord parvenait à être trouvé, ce qui impose de se mettre d’accord avec les pays contributeurs du Nord, les limites aux engagements des différents pays seraient très claires et le partage du gâteau serait l’occasion de dures négociations où la France n’est pas la meilleure. Cela est d’autant plus préoccupant que le projet de budget 2021-27 de l’UE de la commission prévoyait une baisse du budget de la PAC de 14% en février. Si la France doit consacrer son énergie à défendre le projet de fonds de Macron, qui nous coûtera de l’argent, nous restera-t-il le capital diplomatique pour défendre le budget de la PAC, alors que les pays qu’il faudra convaincre pourraient bien être ceux-là même qui seront les premiers à demander cette baisse ?

Tout ceci permet de grandement relativiser l’importance du geste de Merkel. Les sommes sont finalement très limitées et les premiers mécanismes comportent déjà des verrous solides, que les négociations à 27 ont de fortes chances de renforcer. Nous sommes très loin de la révolution fédéraliste que certains espèrent. Et outre le fait de ne pas tant céder, la chancelière peut gagner à ce plan. D’abord, en assurant une forme de statut quo européen en évitant une crise terminale de l’UE avant sa fin de mandat, que la situation en Italie rend possible. Elle semble en donner assez aux pays du Sud pour calmer des gouvernements, certes très critiques dernièrement, mais pas fondamentalement hostiles à l’UE. Et ainsi, elle pourra probablement conserver les avantages de l’Allemagne dans cette construction si dysfonctionnelle, contre quelques milliards qui ne remettent pas en cause un bilan positif pour Berlin.

Ce faisant, on pourrait même se demander si l’Allemagne ne joue pas très finement sa carte européenne, dans un jeu diplomatique où Merkel est le « gentil flic » et la cour de Karlsruhe le « méchant ». Fin avril, Berlin était enfermé dans le rôle du méchant qui abandonne les pays du Sud à leur malheur, au point de vraiment pousser les Italiens à la rupture. En trois semaines, après la douche froide de Karlsruhe, le chaud de ce plan rééquilibre la position de l’Allemagne. Certes, elle ouvre la voie à un budget européen en hausse, alors qu’il était orienté à la baisse en début d’année, mais le coût additionnel serait limité et, en apaisant la tension sur les marchés, elle limitera le besoin d’action de la BCE et pourrait obtenir des contre-parties favorables à l’Allemagne. Depuis dix ans, la main de fer de l’Allemagne profite du velours de la main de Merkel. Cet épisode pourrait en être une nouvelle illustration…

Avec cet accord, Merkel gagne à bon compte le maintien d’un statut-quo qui favorise son pays tout en redorant son image, écornée par l’opposition aux coronabonds. Si Macron se replace sur le centre de la scène, il faudra faire le compte de tout ce qu’il a cédé au final, financièrement et sur la PAC notamment. Car trop souvent, à la fin, Berlin est le gagnant des négociations, au détriment de Paris…